杨支柱:旧城区自主改造需要立法先行

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据2010年6月17日成都商报《2家不想动 211家动不了?》一文报道,因为城市规划限制重建高度导致政府征收无利可图,成都市耿家巷旧城片区在全市旧城改造中首次采用自主改造模式,结果片区211户同意自主改造,但因2户不愿配合改造,导致耿家巷自主改造议事委员会无法测算片区所需改造资金,更谈不上对外招商引资。

要评论这则新闻切入点很多:人们设立政府的目的是赚钱,还是赔钱(纳税)办公益?财政收益能够成为作为征收理由的“公共利益”吗?城市规划限制高度是否构成“特别牺牲”因而应该给与补偿?要说政府征收模式的谈判成本应该远低于挨家挨户谈判取得一致意见的成本,既然政府不从中渔利都找不到开发商愿意承建,换个自主改造的招牌开发商就甘当活雷锋了?拿这么个“鸡肋”试点自主改造,是不是存心砸自主改造的牌子?

也许问题首先出在政府身上而不是所谓“钉子户”身上:除了规划限高的补偿外,文物的迁移费用扣除腾出地的地价后政府是不是应该承担?事实上作为政府街道办事处派出机构的居委会办公用房长期以来一直打入建筑成本分摊给业主公平吗?为什么政府追求公益目标却不肯花钱甚至还要赚钱?难道公民纳税仅仅是为了给党政官员发工资?这种情况下政府公益事业的非工资成本究竟落在谁的头上?

成为舆论焦点的,则是一个“钉子户”是不是应该少数服从多数、个人权利不是应该服从社区多数人利益的问题。

表面上看“钉子户”贾良萍拒绝参与改造确实严重损害社区多数人利益,因为新的建筑物如果在她家两头建造的话,不但减少共用墙壁,还要两头都留出相当地面,甚至还会使新社区的外观显得相当难看。但问题是贾良萍支配自己的财产是她的权利,如果因为对多数人有利就可以剥夺个人权利,那么三个人勒索一个人的东西就可以打着“公共利益”、“多数人利益”的幌子公然进行了。何况贾良萍并非为了漫天要价,她的选择也是理性的:刚修建几年的新房子,为什么要跟别人用了几十年甚至一百多年的旧房子一起拆掉?营业用房被拆的损失跟那些“蜗居”一样按面积计算不吃亏吗?重建以后如果开发商在楼房一层建个大商铺,她租给别人开小店的租金收入还有保证吗?

除非房屋随时有可能倒塌危及他人人身、财产安全,“钉子户”完全有权拒绝改造;即使房屋随时有可能倒塌危及他人人身、财产安全,业主还可以自行改造(需要从政府获得施工许可)。业主没有义务与社区其他人合作请同一个开发商来改造。211户同意改造的业主完全可以改造他们自己有权处分的房屋,但是跟某些法(盲)学家说的正好相反,“钉子户”不但不需要赔偿其他人的损失,倒是其他人决定施工后应当对施工给钉子户带来的损失予以赔偿。中华人民共和国物权法第九十二条规定,“不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的,应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害;造成损害的,应当给予赔偿。”重建给邻人造成损失,应该类推适用物权法第九十二条。

旧城改造唯一应采用多数决定制的领域,是建筑物区分所有权下的不动产。中华人民共和国物权法第七十六条第二款规定,“决定前款第五项和第六项(改建、重建建筑物及其附属设施)规定的事项,应当经专有部分(因为存在算术错误,最高法院解释为“建筑面积”)占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。”考虑到成片改造显著的土地利用效率,我倒是设想过把建筑物区分所有权下的这个“双三分之二多数决定制”移植到旧城改造中。由于我国的建筑物区分所有权制度并不以单栋建筑物为单位,而是以建筑区划为单位,把旧城区房屋的普通所有权在法律上变成建筑物区分所有权是有可能的。

当然不是说政府随便划一个圈就把普通所有权变成建筑物区分所有权了。建筑物区分所有权最显著的特征,就是一栋楼或一个片区的房屋因为同享共有的土地使用权、房屋和设备、设施而形成一个整体。事实上旧城区的业主同样需要共享某些土地、房屋和设备、设施,譬如片内道路、公共厕所、管线、供暖设备等等。只是这些共用物在法律上被认为是“公有”的,产权人为地方政府,因此被征收时不给业主补偿。如果全国人民代表大会能够通过一项立法,确认这些事实上由片区业主共享的财产归片区业主共有而不再由地方公有,旧城区房屋的普通所有权就可以在法律上转化为建筑物区分所有权。

不过这样事后转化成的建筑物区分所有权与建造时就明确为建筑物区分所有权仍然有所不同。原生的建筑物区分所有权楼房原地、原规模重建,可以简单地按原有面积、楼层、朝向分配房屋,并按面积分摊造价。但转化的建筑物区分所有权一方面新、旧程度不一,另一方面为提高土地利用效率必定改变原来的建筑格局,因此有必要参照政府征收的补偿、安置标准。如果没有一部比较完善的征收法,旧城区自主改造即使纳入建筑物区分所有权制度仍然会困难重重、纠纷不断。

新快报2010年6月19日

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