赵楚:中国军事体制改革的两大重心

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赵楚 中国独立军事评论员

中共十八大提出了改革国防和军事体制的目标,作为新领导团队全面深化改革计划的一部分。习近平在最新举行的中央军委改革会议上的讲话呈现了人们期待已久的军事改革框架和路线图,标志着本轮军事改革的启动。根据习讲话披露的改革要点,可以说,本次改革是自1955年确定军制以来最大规模,也是触及现体制最深的改革,也意味着对现有的中国军事权力结构和利益格局进行巨大的调整。本次时间计划到2020年的大规模改革主要目标为建立新的领导和管理体制,及联合作战体制体制。

刷新威权型党军领袖体制

宣布本次军事改革之前,中国军队进行了历史上最大规模的军内反腐。军内反腐直接触及到军事领导的最高层,使两位前军委副主席及十数位将军落马,并且反腐尚在朝更广泛的范围发展。这样的军纪整肃使得军队组织上和思想上做好了迎接体制改革的准备,过去30年形成的军内人事格局面临巨变,而新的中央军事领导权威树立起来。

按照中国执政党的传统,最高领导权力最核心和最基础性的要素是军事领导权。在毛邓之后,由于历史功勋领袖的退场,技术官僚进入领导层,这使得军队逐渐成为官僚化的专业精英集团,这种趋势显然与加强党对国家的自上而下集中领导的要求隐隐有相悖之势。从中国党政系统学者关于前苏联覆灭及“茉莉花革命”等重大事件的研究看,显然新领导团队认为,军事权力体制的重建是关系政体安全的决定性事务,因此,本次改革除了建立新型国家军事效能的目标之外,政治建军,即重建信息化和全球化时代执政党对军队与军事事务的绝对领导力,依然被毫无隐晦地列为第一目标。这构成了本次军事改革的第一大重心。

军委-军种总部-部队的军事管理与建军体制无疑将使军事权力更有效向上集中,有利于政治领导对国家军事事务的全面领导,因为此中不言的要害是,随着这一新军事行政系统的建成和运行,未来军队人事和组织事务方面事宜,来自最上层的意志将更加清晰。对军官团队的考察,任用和监督体系将更趋于严密。

经过30年改革开放,中国综合国力有了巨大成长,巨大的国家财政能力和综合国力正在迅速转化为军事力量。与此同时,中国执政党对政治安全的感知却处于日渐敏感的状态。中国军队的基本使命包括对内和对外双重的柱石作用,而社会意识和兵员构成的变化都使得领导集团认为重建更集中化的威权型军政复合领袖体制,确保信息化和全球化时代党指挥枪,是应对现实和潜在危机的必要举措。本次改革强调中国特色,而刷新和重建威权型军政领袖体制应是这一中国特色的核心含义。

建立新型国家军事效能

从包括军事白皮书在内的官方文献和领导人讲话等材料看,中国对自身在21世纪所面临的军事安全环境及建军任务抱有非常明显的紧迫感。除了由于中国利益全球化带来的任务多样化,美军自1991年海湾战争到“13年战争”所展示的信息化联合作战的威力,美国战略重心转移亚太,实施亚太再平衡战略,同时,恐怖主义等非传统安全威胁的感知,凡此种种,以及对国内政治安全威胁的空前紧迫认知,从东海防空识别区到南海与美军的最新周旋多带来的窘迫,这些内外因素加起来使新的建军迫切性凸显出来,使执政党决心从体制上改革,创建信息化环境下世界一流的联合作战效能。

中国现行军事体制源自1950年代建军的直接模仿对象苏军,其特点是负责建军和管理事务的军政系统与负责作战指挥的军令系统高度合一,军委直属的四总部(历史上曾有多次增减演变)构成的纵向条线与海军、空军和二炮,各大军区等平行的横向块状结构职能交叉混一。这种制度设计的直接原型来自苏军二战和中共三年内战时期的方面军战略区划分体制,其基本假定是面对战时多方向的作战任务,各大战略区将独自承担各自方向的全面军民资源管制和运用。

现行军事体制基本是一种步兵为主体兵种的半机械化战争形态的产物,几十年来虽经历一些变化,但其基本特征没有改变,而其标志就是现存的七大军区。在传统军民一体和协同-合同作战的观念下,以国土防卫为主要作战任务,军区实际掌握建军和作战的最大资源。这种情况与中国军队基本实现机械化,逐步推广信息化条件下诸军兵种联合作战的目标已不能配合。所以,本次改革提出的基本目标之一是实现军政-建军与作战-指挥的分离,从而形成新的国家军事效能。这是改革的第二大重心。

调整军事权力与资源条块

根据上述两大目标,本次军事改革推出了相应的重大举措,其中最引人注目的是现有海空军等军种领导与指挥机构及大军区地位和职能的变化。这是改革触动现实权力与利益格局最大的标的,也是改革可能产生阻力的关键所在。

在公布的未来军事体制规划中,无论军委-兵种-部队的军事行政管理和建军体系,还是军委-战区-部队的作战指挥链条,在其中都找不到现行体制最大实际资源的掌握和运用者大军区的踪影。这表明本次改革意在全局性调整军事权力与资源条块。规划中军委-战区-部队的指挥链明显借鉴了美军的现有作战指挥体制,而未来仅承担联合作战指挥任务的战区无疑将不可能再拥有目前这样的军民统合的庞大综合资源,面临极大简化的前景。而军委-军种-部队的军政系统也将使不再承担作战指挥职能的军种,包括将建立的陆军总部,仅担负类似美军目前国防部二级军种部与军种参谋部的任务。

按照新体制,摆脱了传统陆军管理任务的总参谋部将获得新的更大权限,既作为国家军事决策首要咨询机构,同时作为全军联合参谋部,也将在准备部队(建军)和作战计划方面拥有突出权力。至于作为最高军事权力机构行使建军和指挥双重职能的直接部门,四总部的平行设置会否进行进一步调整,或军委作为国防部和联合参谋部合一的最高统帅机构会否设立其他相关部门,这也是下一步值得关注的改革动向。

现行体制下,无论组织人事,还是权力和资源方面,军种和军区都是实际的极大支配者,因此,改革目标体制首先意味着这些历史悠久也盘根错节的传统条块将面临利益损害。这是习近平将本轮改革称为“革命性的”原因,也势必改革带来可见或隐形的阻力,如何消除这种阻力,变阻力为动力,是观察和评估本轮军事改革最后能走多远的关键。

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